El presidente Gustavo Petro puso sobre la mesa la modificación de la reforma tributaria dos noches antes de recibir el Año Nuevo. El análisis de la propuesta cuenta con buenos comentarios de los expertos, que a su vez advierten que se trata de un cambio necesario, pero nada fácil de hacer realidad.
Dos preguntas surgen: ¿cuáles son los argumentos para hacer una nueva reforma tributaria? Y, sobre todo, ¿qué aspectos claves debe tener en cuenta el Gobierno para establecer los cambios?
Es tarea de este texto contestar los dos interrogantes. Lo primero que se debe saber es que el propio Gustavo Petro reconoció que la principal razón de su propuesta obedece a que la esencia de su primera reforma tributaria fue trastocada por decisiones judiciales de la mismísima Corte Constitucional.
Eso fue un duro impacto para el Gobierno Petro porque en 2022, y a tan solo tres meses de asumir la Presidencia, logró aprobar la tributaria en el Congreso de la República y el 13 de diciembre de ese año se convirtió en la Ley 2277, un grito de gloria para el primer gobierno de izquierda en Colombia. Lo cierto es que hoy ese golpe sobre la mesa no suena con la misma contundencia de hace un año.
Y es que Pedro Enrique Sarmiento, experto en derecho tributario y socio director de impuestos y asuntos legales de Crowe Colombia, sostuvo que el 37,5% de los artículos de la ley en cuestión ha sido objeto de demandas y el 45,4% de esas peticiones fueron admitidas por la rama judicial, según estudios de la consultora Crowe.
Hasta uno de los puntos claves de esa tributaria fue tocado. Se trata del mayor recaudo que se iba a obtener del sector minero. La idea despertó malestar en las compañías explotadoras de recursos naturales, ya que la reforma establecía que las regalías que transfieren al Estado ya no iban a significar un deducible o descuento en su tasa de renta. En palabras sencillas, iban a tener que tributar más.
Las mineras no se quedaron con ese trago amargo y movieron sus fichas. Hasta 15 demandas se registraron en el alto tribunal del país en contra de esa medida. Finalmente, a mediados de noviembre de 2023, la Corte Constitucional se pronunció y declaró inexequible el parágrafo 1 del artículo 19 de la Ley 2277, que establecía ese mandato. Y con eso el Estado dejó de recaudar entre $3 y $5 billones.
Unos 30 minutos le tomó al presidente Petro reaccionar ante la decisión judicial. El jefe de Estado anunció que eso significaría menos ingresos para el Estado, por lo que recortaría el presupuesto de las tres ramas del poder público.
De hecho, más tarde reveló que no subiría el salario a los funcionarios públicos, entre ellos los magistrados, que dejaron coja su reforma y que cuentan con una remuneración mensual cercana a los $62 millones.
Pero ese no ha sido el único golpe. La Corte se ha pronunciado por lo menos en otras seis oportunidades al respecto. Otra fue por los industriales de zonas francas, que también adelantaron demandas y resultaron victoriosos.
Se trató de parte del artículo 11 de la Ley 2277, que aumentaba el impuesto de renta del 20% al 35%, a menos de que adelantaran un plan de internacionalización con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y tuvieran un máximo rendimiento en sus ingresos fiscales proveniente de exportaciones y de operaciones aduaneras.
La Corte determinó que los usuarios industriales de las zonas francas que cumplieran con las condiciones para acceder al régimen tarifario del impuesto sobre la renta antes de la entrada en vigencia de la tributaria, seguirán regulados por la Ley 1819 de 2016 y no por Ley 2277.
Con esa decisión y según cálculos del Ministerio de Hacienda se dejarían de recaudar unos $600.000 millones al año.
Lo cierto es que sí se perdió una gran capacidad de recaudo. De acuerdo con los cálculos de Crowe, luego de las modificaciones hechas en el Congreso, la reforma pasó de un recaudo cercano de $20 billones a unos $15 billones. Luego con los fallos de la Corte solo se estarían recaudando unos $12 billones.
Aún así, hay aspectos que los analistas rescatan de la Ley 2277 como su principio de progresividad, además de que logró aumentar la carga impositiva en personas naturales y también que el recaudo ha tenido un buen comportamiento y está cumpliendo metas.
La nueva reforma
Ahora lo que pretende el Gobierno es crear una mesa por la productividad empresarial, un espacio en el que se dialogaría junto con las empresas y las centrales obreras la modificación de la reforma tributaria.
Si bien todavía no hay un documento oficial al respecto, que aterrice lo que será la segunda reforma de este Gobierno y alrededor de la vigésima en 23 años en la historia colombiana, sí hay declaraciones del jefe de Estado y de sus ministros que dan luces sobre el enfoque del Gobierno.
Gustavo Petro habló de una modificación bajo la premisa de bajar la carga tributaria a las compañías y aumentarla para las personas naturales.
El presidente señaló que su iniciativa es respaldada por la experiencia en países que ya han aplicado menores tasas de renta al sector privado. Agregó que hoy las empresas colombianas pagan una tasa de renta de 35%, mientras que el promedio mundial es de “15% o menos”.
La idea del Gobierno sería bajar esas tasas de renta para las compañías hasta en un 30%, es decir hasta 5 puntos porcentuales. Con ese porcentaje también coinciden los analistas consultados, que consideran la cifra como pertinente, sin embargo, agregaron que todavía sigue siendo alta frente a la de otros países de la región y que las cargas deberían seguir equilibrándose, ya que hay empresas que todavía tienen cargas tributarias más elevadas.
El argumento coincide con las recomendaciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (Ocde). Informes del organismo revelan que Colombia es de las naciones con mayores impuestos para el sector privado en el mundo (Ver infografía).
Por otro lado, el ministro de Hacienda explicó en declaraciones a la prensa que no se trata de aumentar el recaudo, sino de equilibrarlo. En otras palabra el dinero que se deje de recibir al bajar la tasa de renta para las compañías se recompensaría subiendo la de personas naturales.
¿Entonces, el ciudadano de a pie pagaría más impuestos de renta? El mandatario explicó que la intención es aplicar el principio de progresividad, con el fin de que a mayor ingreso, mayor carga tributaria, por lo que argumentó que el mayor impacto sería para la clase alta que cuenta con más ingresos.
Entonces, rescatar una reforma que perdió su esencia y parte importante de su recaudo, así como la necesidad de equilibrar mejor la carga tributaria son los aspectos que responden la primera pregunta de este artículo.
Hay que decir que hay voces que no comparten el planteamiento y defienden el argumento de que hacer una nueva reforma tributaria en menos de dos años es un despropósito en términos de política económica y gobernabilidad.
Uno de ellos es el analista económico Alejandro Barrera, quien considera que el argumento de equilibrar la carga tributaria entre personas naturales y jurídicas es una apuesta por la progresividad y la competitividad. Sin embargo, explicó que eso debió hacerse en la anterior reforma y no seguir alimentando la historia de constantes reformas tributarias en el país.
“Esto pone en duda la estabilidad jurídica para las personas y las empresas. No se tiene presente el impacto en recaudo y gasto, y se continúa el mal hábito de anunciar políticas a través de discursos y redes sociales, que le restan seriedad a la gestión pública y aumentan la sensación de improvisación”, cuestionó.
La realidad
Analistas consultados sobre el tema coinciden en que reformar la tributaria es mucho más fácil de decir que de hacer. Y esto porque un paso en falso podría afectar la inversión, al empresariado, a las mipymes, y a la misma economía nacional, que atraviesa, al igual que en el resto del mundo, por una difícil coyuntura.
Tampoco hay que olvidar que el Gobierno de Iván Duque trató de adelantar una segunda tributaria en su mandato. Ese proyecto fue la gota que rebosó la copa del descontento social y que se manifestó en las calles de Colombia en el 2021. Un estallido social que dejó heridos, muertos, y afectó la economía nacional.
Es relevante que el Gobierno tenga cabeza fría y escuche los diferentes sectores para adelantar su proyecto tributario. Analistas comentaron algunos de los aspectos claves que responden el segundo interrogante de este texto y que jugarán a favor o en contra de la economía, dependiendo de las decisiones del actual jefe de Estado y su gabinete.
Si bien todavía se trata de un anuncio, el ministro de Comercio, Industria y Turismo, Germán Umaña, le contó a EL COLOMBIANO que Gustavo Petro dio el mandato de hacer la tributaria este año. Y agregó aspectos claves que están revisando.
“Si yo fuera rico, que no lo soy, pero, si tenemos una pensión de $24 millones o $30 millones, cómo es eso de que no vamos a poner a tributar a esa gente, cómo es eso de que no vamos a poner a tributar los que ganan dividendos y que no tienen una tributación adecuada, fíjese que se trata de gravar a los sectores más altos de la población que no están contribuyendo lo que deben”, sentenció el alto funcionario.
Añadió que además de generar desarrollo, esa reforma disminuiría el indicador de Gini (mide la desigualdad en los ingresos de la población), donde realmente es muy alto y deja ver la desigualdad del país.
Pero, de seguro habrá varios elementos qué ajustar. Por ejemplo, José Manuel Restrepo Abondano, rector de la Universidad EIA y exministro de Hacienda, comparte la idea de bajar los impuestos a las compañías y aumentar el de personas naturales, pero difiere del argumento de que el aporte de las empresas se reemplace con mayor carga a las personas naturales. “Eso de ninguna manera alcanza a compensar, es inviable”.
Con esa premisa coincide Pedro Enrique Sarmiento, experto en derecho tributario y socio director de impuestos y asuntos legales de Crowe. Anotó que si se hiciera un estudio de las 2.000 personas más adineradas del país, de seguro el resultado sería que sus domicilios fiscales no están en Colombia, sino en un lugar de menor imposición fiscal, “entonces, esa idea de tener una mayor tributación de las personas de mayores ingresos es muy teórica y un canto a la bandera”.
Por esa razón los cálculos de Crowe indican que, si se hace la reforma tal como dice el Gobierno, la terminarían pagando los asalariados y las personas que tienen retenciones en la fuente. También, los rentistas de capital, es decir las personas naturales que obtienen ingresos de la posesión y explotación de bienes y derechos como acciones, bonos, inmuebles, y demás.
El problema para Sarmiento es que eso sería una carga importante para los rentistas de capital como los del sector agropecuario, los agricultores y los ganaderos que no tienen rentabilidades muy altas.
Pero, hacia qué otros sectores se podría mirar para aumentar la carga tributaria. Un punto de discusión que comparten los analistas es que el Gobierno antes de decir que va a hacer una tributaria para recaudar una gran cantidad de dinero, debería revelar de cuánto es la evasión fiscal en Colombia y trabajar en seguir disminuyéndola, pues hay una gran cantidad de dinero que no se está cobrando. Es necesario una estrategia más contundente para disminuir la evasión.
Pedro Enrique Sarmiento en sus estudios investigativos se encontró con que el sector privado y las universidad hoy están conceptuando que la tributación no debería ir en cabeza de las personas jurídicas y naturales porque ya están haciendo su aporte.
Añadió que los estudios hablan de gravar al sector informal, lo que sería una gran oportunidad si se tiene en cuenta que según el último reporte del Dane, la informalidad en Colombia fue del 55,2%.
Hay otros sectores que siguen siendo una opción para conseguir más recaudo. Es el caso de las plataformas de streaming como Netflix, Amazon Prime, HBO Max y Disney Plus.
Claro está que esas plataformas ya recibieron un golpe en la anterior tributaria. La ley las gravó y le dio dos opciones: declarar renta ante la Dian o someterse a un impuesto simplificado del 3% sobre la facturación bimestral.
Con cuidado
Otro aspecto clave para José Manuel Restrepo, y que critica de la Ley 2277, es el impuesto al patrimonio y a los dividendos. Ya que subir dicha tributación no contribuye para nada a la inversión.
Argumentó que el impuesto a los dividendos aumento para los socios casi 13 puntos porcentuales y “eso fue un error porque subió el costo de capital”.
Respecto al impuesto al patrimonio, defendió que tienen un lógica “perversa” cuando se vuelven un impuesto permanente, ya que grava la riqueza y el Estado termina apropiándose de esta en un periodo de tiempo.
Entonces, sí es clave que las empresas cuenten con una tasa de renta más cómoda y que según de los analistas consultados debería ubicarse en 30%, lo difícil será las movidas que adelante el Ministerio de Hacienda para cubrir ese dinero que faltará y, lo más importante, de qué bolsillos lo sacarán.
