En una ruleta rusa se convirtió para Andrés Mercado* cada ida al dispensario de medicamentos. A veces vuelve a su casa con su fórmula completa; otras, a medias; cuando la “suerte” no lo acompaña, con las manos vacías. Por su condición clínica —que incluye sobrepeso y presión arterial alta— le medican orsilat, que sirve para regular la cantidad de grasa de los alimentos.
Su caso hace parte de las cientos de miles de quejas que reciben entidades como la Superintendencia de Salud o la Defensoría por problemas en el acceso oportuno a servicios de salud, citas con especialistas y, en especial, medicamentos. Incluso, esta última institución aseguró que esa situación “ha cruzado límites inhumanos” y que “es inadmisible”.
Si bien hizo semejante afirmación por el caso puntual de una mujer adulta mayor en Cúcuta que murió esperando sus medicinas en un dispensario que le surte a afiliados de Nueva EPS en Norte de Santander, el señalamiento le atina a la crisis que vive el sistema de salud. “La realidad muestra que en nuestro sistema, la salud y la vida no son derechos humanos. Son trámites, autorizaciones y pendientes. No se puede naturalizar la muerte por falta de medicamentos esenciales”, agregó la Defensoría.
La historia de Andrés, sin embargo, tiene un tinte distinto, aunque no menor de lo que la exministra de Salud y candidata al Senado por el Pacto Histórico, Carolina Corcho, llamó la “crisis explícita”: los presupuestos máximos (PM).
Los PM son una figura nueva en un modelo que lleva 32 años edificándose y dando resultados óptimos. Se crearon en 2020 –durante el Gobierno de Iván Duque— como parte del Plan de Desarrollo. Son recursos que el Estado le entrega a las EPS para pagar los medicamentos, atenciones y tecnologías que no están en el plan de beneficios en salud (PBS).
El PBS cubre alrededor del 91% de servicios a los que todos los ciudadanos tienen derecho y se paga con la famosa unidad de pago por capitación (UPC). El 9% que está por fuera son las atenciones para los pacientes con enfermedades raras, huérfanas, crónicas y de alto costo (entre otras), cuyos cuidados son específicos para la enfermedad y que son más bien escasos, por lo cual son más costosos y difíciles de conseguir. Por eso, se pagan con plata aparte, que gira el Ministerio de Hacienda. En términos prácticos, la UPC paga lo del PBS y los presupuestos máximos, lo que no está en el PBS.
Como lo explicó el investigador en economía de la salud, Julio Mario Orozco, “antes de que se crearan los PM, era algo discrecional del Minsalud decidir qué financiaba y qué no dentro del PBS, entonces creó una lista que atenciones no cubiertas con la plata anualmente definida para la UPC”.
¿Se avecina un lío en 2026?
Año a año, la Administradora de Recursos del Sistema de Salud (Adres) hace una planeación de su presupuesto, en la que está la cantidad de plata que destinará al pago de PM. Para 2026, esa entidad hizo una proyección del reconocimiento de recursos para la UPC, los PM y recursos para promoción y prevención. Un documento público señala que para este año el Ministerio proyectó una bolsa de $4,48 billones para presupuestos máximos y asegurar “que los pacientes con patologías complejas no vean interrumpidos sus tratamientos”.
El 31 de diciembre de 2025, la Adres expidió la Resolución 185905 que aprobó la desagregación del presupuesto de administración de recursos del sistema de salud que rige este año. En el punto de “prestaciones excepcionales” definió cuánto mandará para PM. Sin embargo, lo que incorporó fueron $2,87 billones. Esa cifra —que, en principio, representa el 64% de lo que el ministerio proyectó y de la que sale de pagar el medicamento que Andrés Mercado necesita— tiene varios asteriscos. El principal es que la mayoría se irán para pagarles a las EPS los que están pendientes de años anteriores.
La tabla desagregada muestra que $1,15 billones serán para los ajustes de PM del régimen contributivo y que $700.302 millones serán para los del régimen subsidiado. Esto suma $1,85 billones; es decir, el 64,4% de lo incorporado por la Adres. Los restantes $1,02 billones (el 35,6%) son los recursos destinados fijos para los PM de 2026, que los distribuyeron así: $707.960 millones para el régimen contributivo y $312.043 millones para el régimen subsidiado (ver gráfico).
El posible lío que representa esto son lo costos de los servicios, tecnologías y medicamentos que cubren los PM. Si bien las personas diagnosticadas con enfermedades raras y huérfanas en Colombia rondan los 83.000, su atención representa una inversión que pasa por varios billones de pesos.
Datos del observatorio Así Vamos en Salud (que usa registros de la Adres) muestran que en 2021 el costo fue de $5,1 billones, en 2022 fue de $3,1 billones, en 2023 fue de $3,9 billones, en 2024 fue de $3,8 billones y en 2025 fue de $2,4 billones. De manera que poco más de $1 billón, por ahora, queda corto para lo que han sido los históricos de los últimos cinco años en el país.
Más cuando de esa bolsa de recursos también sale para pagar servicios sociales complementarios (como transporte de afiliados y cuidadores), la mayoría de los medicamentos nuevos, los alimentos nutricionales para propósito médico especial (APME), dispositivos y medicamentos utilizados para una indicación diferente a la aprobada.
¿Qué dice la Adres?
Teniendo en cuenta que los PM anuales rondan entre los $4 y $5 billones, significa que al mes se utilizan alrededor de $375.000 millones. Lo que quiere decir que lo disponible para 2026, hasta ahora, alcanzaría para menos de tres meses —tiempo en el que sumarían poco más de $1,12 billones—, que empieza a correr hoy.
Ante esto, el pasado lunes, la Adres negó que haya una insuficiencia presupuestal para 2026; así mismo, que cada año los PM “se asignan en enero, con una partida inicial aprobada por el Ministerio de Hacienda, después de garantizar el presupuesto de la UPC”. Señaló que desde febrero “se realizan adiciones presupuestales” y una “serie de reajustes progresivos” que se determinan en conjunto con los ministerios de Salud y de Hacienda “hasta cubrir el total de la necesidad anual”. Esto, según la entidad, es un “hecho que conocen los actores del sistema”.
“La apropiación inicial es superior a los años anteriores. Por lo demás, la Adres ha girado lo establecido por el Ministerio de Salud siempre de manera oportuna”, añadió.
Para explicar lo anterior, compartió los datos que muestran que, efectivamente, desde 2023 (año en el que el Gobierno del presidente Gustavo Petro inició con estos pagos) lo ejecutado al final de los años fue superior a la apropiación inicial.
Por ejemplo, en 2025 la inicial fue de $0,5 billones y terminó en $2,39 billones. Pero fue igual para los pagos de vigencias anteriores, que comenzaron en $1 billón y terminaron en $1,5 billones. Las cifras que aportó muestran que de los $1,85 billones destinados en 2026 para pagar deudas de años anteriores, se han cancelado $0,55 billones y muestra $0 en la ejecución de PM del año.
Julio Mario Orozco —quien encabezó en 2024 el grupo de investigadores y académicos que envió un estudio sobre la insuficiencia de la UPC a la Corte Constitucional— advirtió que “las adiciones comenzaron desde que entró Félix Martínez, pues ellos van trabajando con el método del tanteo con cifras bajas por el prejuicio que tienen de que todos son ladrones y que las EPS reciben demasiado dinero”.
“Es cuando empiezan los reclamos y las quejas de pacientes y asociaciones de usuarios de enfermedades de alto costo que comienzan a poner más recursos. Lo manejan con un criterio político y no técnico”, añadió.
Una fuente del sector salud —que hace parte de los actores del sistema que, según la Adres, “conocen” lo de los reajustes sobre la marcha— contó que si bien esa situación ha ocurrido en los últimos años, las reglas para el manejo de recursos públicos son claras en cuanto a su manejo por los principios de anualidad, que es que la plata de un año se utiliza solo en ese tiempo; de universalidad, que es incluir todos los componentes que serán financiados; así como de especificidad, que es que si quedaron recursos libres de los presupuestado, se indique en qué se usó.
Advirtió que esa modalidad que facilita que no haya límites de ejecución ha generado consigo un ambiente de incertidumbre y deterioro de la confianza entre los actores del sector, como también pasa con los recursos de la UPC, situación que puede presentarse entre dispensadores de medicamentos y aseguradoras, que ven afectadas el flujo de pagos porque no pueden hacerse en los momentos requeridos.
Es decir: un gestor farmacéutico que surte de medicamentos financiados con presupuestos máximos a una EPS tendría que fiarle mientras la Adres hace adiciones al presupuesto o endeudarse para pagarle, pues son gastos corrientes (diarios). Y en un sistema cuyo ambiente lleva tres años enrarecido por intervenciones de la superintendencia a ocho aseguradores, el fantasma de una reforma radical y la insuficiencia financiera, agregarle otro frente de inquietud es echarle más leña al fuego.
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Los llamados de la Corte Constitucional
El economista de la salud y profesor de la Universidad del Rosario, Paúl Rodríguez, expresó que los presupuestos máximos se crearon con el fin de tapar el hueco fiscal que estaba generando en el sistema la posibilidad de que se financiaran medicamentos y tecnologías por fuera de la UPC sin límite y que luego las EPS pidieran un reintegro.
“La solución que se intentó en el Gobierno de Duque fue crear un fondo adicional y aparte de la UPC para que las EPS gestionaran ese riego, pero el problema aparece cuando algunas EPS tienen que pagar un medicamento o atención que no está en el PBS y eventualmente no le hacen el suficiente control”, afirmó.
Rodríguez añadió que el pago de servicios, tecnologías, medicinas y atenciones por fuera del PBS “es un problema que no hemos podido solucionar” y al que hay que agregarle que “el problema con el Gobierno actual es la forma en cómo lo ha ido pagando, que generan problemas de liquidez a las aseguradoras”.
De hecho, dos autos de la Corte Constitucional de 2023 y 2024 (encabezados por el magistrado José Fernando Reyes) le ordenaron al Ministerio dar solución a esta problemática. El primero lo obligó a crear “una metodología unificada de definición y reajuste de los presupuestos máximos y reajustes”; mientras que en el segundo le exigió pagarle a las EPS los ajustes de PM de 2022, que correspondían a $819.000 millones.
Esta última orden la cumplió entre febrero y mayo de 2025 con pagos a cuatro cuotas. La primera la cumplió, luego de que le abrieran un incidente de desacato al ministro Guillermo Jaramillo en enero de 2025, mediante la Resolución 067 que puso en el aplicativo Mipres (donde se reportan prescripciones de tecnologías no financiadas con UPC) como principal fuente para el cálculo.
Entre tanto, el Minsalud mantiene en su plan de ejecución presupuestal de este año $4,45 billones para el apoyo a programas de desarrollo de la salud. Esto, en el actual Gobierno, ha sido para invertir en proyectos de promoción y prevención (los mentados equipos básicos de salud) e infraestructura hospitalaria pública. Históricamente, lo que se destinaba a eso era una cifra baja, pero en el Gobierno Petro se dio una inversión inédita, que la incrementó en un 1.501% en comparación con el gobierno Duque. En ese tiempo se invirtieron $1,04 billones, mientras que desde 2022 van $16,7 billones.
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Antes eran inversiones pequeñas porque la mayor cantidad se destinaba para el aseguramiento, que es el modelo actual de subsidio a la demanda en el que se paga por cada usuario y con el que se logró cobertura del 99,6%. Con Petro se dio prioridad a lo que era el sistema antes de 1993 y que solo tenía una cobertura del 20%: se da dinero a la infraestructura hospitalaria. Si bien no deja de ser casualidad que la cifra destinada para esto ($4,45 billones) sea casi la misma que el Minsalud estimó para los presupuestos máximos ($4,48 billones), la problemática de fondo pone de presente otro lío del sistema que tendrá a cargo el próximo presidente.
Desde la Adres le respondieron a este diario que en lo que va del año no han hecho adiciones a los presupuestos máximos de 2026, que sí se han hecho pagos a las EPS correspondientes a esos rubros y que entre 2020 y 2022 también se hicieron asignaciones en el transcurso de las anualidades.
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