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La forma de Estado unitario significa que la función pública en sus niveles superiores se concentra en órganos situados en el centro de la institucionalidad. En palabras sencillas, los órganos principales de las diferentes funciones del Estado actúan y deciden desde la capital de la República. En efecto, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 113 a 120 y 372, el congreso de la República y demás instancias superiores de la función legislativa, se encuentran ubicados en la Capital del país. Igual sucede con los órganos superiores de la función administrativa, la judicial, el Ministerio público, el control fiscal, el sistema electoral y la Banca central, de manera que desde el centro se toman las decisiones principales para todo el país.
El esquema funcional de nuestra organización político-administrativa, hace que la descentralización opere solo con respecto a la función administrativa, única función con licencia constitucional para ejercer competencias superiores a través de entidades con su propia personería jurídica, organización administrativa, financiera y técnica. En términos de administración pública, se trata de un traslado de competencias administrativas, que se desplazan del centro político hacia entidades especializadas, llámense establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado, sociedades de economía mixta y otras. Dicho traslado de competencias administrativas también puede darse hacia los territorios, a través de las distintas formas de descentralización territorial, como departamentos, municipios, distritos, territorios indígenas, áreas metropolitanas, regiones, provincias y otros, e incluso mediante autorización legal para que los particulares, bajo ciertas condiciones, puedan ejercer funciones administrativas.
Con respecto a los territorios, la Constitución fue más lejos, pues no le bastó consagrar la tradicional descentralización administrativa territorial, sino que, como una nueva forma de actuar, expresamente consagra la autonomía territorial, no como un simple desplazamiento de facultades del centro hacia las regiones, sino como la expresión de una nueva forma de actuar, para asumir el ejercicio de tareas sin necesidad de sujetarse a criterios y orientaciones provenientes del centro.
Para que el modelo de la descentralización administrativa funcione con éxito sin menoscabar la esencia del Estado unitario, es necesario que el gobierno nacional, respetando los distintos ámbitos de competencia, pueda ejercer vigilancia e implementar controles que considere indispensables para mantener la unidad en la diversidad. Es el caso del denominado control de tutela mediante el cual, sin desconocer las competencias de las entidades descentralizadas, el gobierno ejerce vigilancia sobre personas, funciones, actos, contratos y decisiones.
Finalmente, es importante determinar los alcances del control de tutela frente a la autonomía territorial. Algunos analistas afirman que la única real descentralización, es la territorial, razón por la cual el control de tutela como instrumento de defensa de la unidad del Estado, solo se puede adelantar con respecto a otras formas de descentralización administrativa, como la funcional o por servicios, que son una especie de desconcentración, pero dicho control no opera con respecto a la autonomía territorial, que implica libertad para actuar dentro del marco de la Constitución y la ley.
